IL PIANO REGOLATORE CIMITERIALE

 

 

Sommario

1.     Che cos’è un piano regolatore cimiteriale.

2.     Composizione di un piano cimiteriale.

3.     Qual è la natura del piano regolatore cimiteriale.

4.     Perché dotarsi di un piano cimiteriale.

5.     Fasi/procedure di approvazione di un piano cimiteriale.

6.     Domande frequenti

 

 

1.             Che cos’è un piano regolatore cimiteriale

 

Il Piano Regolatore Cimiteriale o Piano Cimiteriale è un piano di settore (atipico) nell’ambito urbanistico[i]   in materia igienico sanitaria che, nell’ambito del territorio di un Comune, regola l’evoluzione nel tempo della domanda di sepolture e gli strumenti per soddisfare a questa domanda, mediante:

1. la previsione delle necessità future di sepolture e loro tipologie
2. le previsioni di ampliamento o ridefinizione delle aree cimiteriali e dei vincoli relativi
3. le norme tecniche di attuazione che regolano gli interventi operativi

A completamento del piano agiscono:

4. il regolamento di polizia mortuaria comunale[ii], che regola gli aspetti gestionali cimiteriali integrando ed adattando alla realtà locale il regolamento di polizia mortuaria nazionale, tenendo conto anche delle politiche di gestione
5. un tariffario delle concessioni e dei servizi erogati.

I punti 1, 4 e 5 sono interdipendenti, e danno come risultato il punto 2, e pertanto nella redazione del PRC occorre sempre tener conto di questi altri strumenti, o modificarli se nel caso, per raggiungere gli obbiettivi desiderati.

Il piano cimiteriale cittadino comprende l’insieme di tutti i cimiteri dell’area del Comune; sempre più spesso si ricorre ad un piano cimiteriale consortile o intercomunale nell’ambito della tendenza all’accorpamento delle funzioni fondamentali svolte dai Comuni.

Il piano ha durata minima di 20 anni.

 

2.             Composizione di un piano cimiteriale

 

Dalla lettura del D. P. R. 285/90 risulta che il piano cimiteriale deve essere composto [per ogni cimitero n.d.r.] da una planimetria 1:500 da aggiornare ogni 5 anni (art. 54) e disegni in scala adeguata delle varie zone, edifici e servizi (art. 56), deve prevedere aree destinate alle sepolture private (art. 91), può prevedere campi speciali per religioni diverse (art. 100), deve prevedere una analisi geologica (art. 55 e 57), una relazione tecnica (art. 56), una distanza di 200 metri dall’abitato riducibili a 50 o 100 metri (art. 57), un area minima per le inumazioni (ma niente viene stabilito per le tumulazioni, art. 58), servizi per pubblico e personale (art. 60), un sistema di allontanamento delle acque meteoriche (art. 60), una recinzione (art. 61), una camera mortuaria (art. 64), un ossario comune (art. 67) e un cinerario comune (art. 80).

Stranamente la normativa nazionale non specifica i criteri di calcolo delle aree necessarie per quelle che a tutt’oggi rappresentano la maggior parte (oltre l’80%) delle tipologie di sepoltura: tumulazioni in loculo o tombe di famiglia, dentro e fuori terra, e, per le cremazioni,  collocazioni di ceneri in manufatti (cinerari, loculi, tombe di famiglia), dispersioni, affidamenti. E neppure criteri di calcolo di ossarini dove collocare il prodotto finale della mineralizzazione che non è destinato all’ossario comune.

Alcune Regioni hanno modificato/integrato/specificato queste indicazioni, ed in particolare la Regione Lombardia, che ha reso obbligatori per tutti i comuni i piani cimiteriali sin dal 2004[iii]. Altre regioni lo rendono obbligatorio nel caso di riduzione della fascia di rispetto cimiteriale (regione Emilia Romagna[iv], altre vi accennano come indirizzo generale (Marche[v]).

Per le specifiche dettagliate sui contenuti di un piano cimiteriale, si può esemplificativamente fare riferimento a quanto previsto dalla Regione Lombardia (vedi contenuti di un piano cimiteriale)

 

3.             Qual è la natura del piano regolatore cimiteriale

 

I cimiteri esistono perché il T.U.ll.ss. 1265/1934 (legge sanitaria) lo ha reso obbligatorio: “… Art. 337 – Ogni comune deve avere almeno un cimitero a sistema di inumazione, secondo le norme stabilite nel regolamento di polizia mortuaria. …”

“ … Art. 338 – I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge. …”

“ … Art. 340 – È vietato di seppellire un cadavere in luogo diverso dal cimitero. …”

“ … Art. 358 – Un regolamento, approvato con decreto presidenziale, sentito il consiglio di Stato, determinerà le norme generali per la applicazione del presente testo unico. ..” e da tale norma origina il Regolamento Nazionale di Polizia Mortuaria, l’odierno DPR 285/1990 e poi a livello locale i Regolamenti comunali.[vi]

Quindi urbanisticamente i Cimiteri sono dotazioni pubbliche dotate di “buffer” (o buffer zone) come oggi è chiamata l’area d’influenza, definita “fascia di rispetto o tutela” che peraltro ha chiare condizioni di inedificabilità. Quindi nella pianificazione urbanistica ufficiale i cimiteri sono ricompresi come “invarianti del territorio” dotati di condizione di “vincolo urbanistico” di natura conformativa[vii] e cioè che riguarda i modi di godimento e utilizzazione del bene.

Difatti in questi casi la proprietà del bene è ancora del privato quindi questo genere di vincoli non prevedono il pagamento di alcun genere di indennità.

Il Cimitero è oggi incluso o meglio “equiparato” alle “Opere di urbanizzazione primaria” di cui all’art. 4, legge 29 settembre 1964, n. 847 (come ad es. le strade i parcheggi pubblici, la fognatura, la rete idrica e le reti per l’erogazione e la distribuzione dell’energia elettrica e gas combustibile nonchè della rete telefonica e la pubblica illuminazione, ai sensi dell’art. 26-bis, D.L. n. 415/1989 convertito dalla legge n. 38/1990.

Quindi il Piano Cimiteriale è un Piano di Settore dell’ambito urbanistico ma non è un piano urbanistico in senso stretto.

Non è un Piano Urbanistico attuativo perché non è gestito in seno al Piano Generale comunale ma è preordinato allo stesso Piano Generale comunale in quanto i Cimiteri sono strutture previste dalla legislazione sovraordinata.

4.             Perché dotarsi di un piano cimiteriale

 

Il Piano cimiteriale comunale o i Piani regolatori cimiteriali (uno per ogni cimitero comunale) dovrebbero principalmente consentire di stabilire quanto, quando, dove e come attuare gli ampliamenti cimiteriali che risulteranno necessari. Ciò alla luce del fatto che differentemente all’epoca di redazione del TU delle Leggi sanitarie, si è passati da strutture cimiteriali con una capacità di garantire e gestire nel tempo un nr. sufficiente di posti salma, in quanto la sepoltura in terra, decennale, rendeva riutilizzabili gli spazi cimiteriali esistenti garantendo la disponibilità dei posti salma necessari.

Lo squilibro avvenne con l’intensificarsi dell’edificazione di fabbricati funerari a loculi e tombe di famiglia, che oggi hanno portato all’ingigantimento dei cimiteri ed anche alla paralisi dell’attività cimiteriale per la costante carenza di posti salma in loculo, la modalità tutt’ora più richiesta e fino ad oggi principalmente garantita.

Attraverso il Piano cimiteriale, si acquisiscono i dati sulle necessità future di aree di espansione o di intervento, con:

–       l’dentificazione delle aree da acquisite attraverso l’istituto dell’esproprio per gli ampliamenti

–       l’identificazione delle modifiche alle aree da sottoporre a vincolo cimiteriale

Questo determina un profondo incastro con la materia urbanistica e quindi sul governo del territorio.

Ma non meno importante è l’attività di programmazione.

La previsione delle necessità di sepolture permette di affrontare i problemi per tempo, anziché rincorrere le emergenze.

Questa è la situazione di Catania, ma è anche la situazione di altri blasonati Comuni. Sono situazioni che con una adeguata programmazione si potrebbero evitare.

 

5.             Fasi/procedure di approvazione di un piano cimiteriale

 

Se la redazione del PRC o PC è disposta dalla legge (nella fattispecie come anzi detto dalla Legge Regionale in quanto la normativa nazionale di fatto non lo rende cogente) probabilmente la stessa legge ne stabilisce le modalità di approvazione (o dovrebbe farlo) come lo è per la Regione Lombardia che attraverso il R.R. n. 6/2004 prevede l’approvazione diretta del piano da parte del Consiglio Comunale “previo parere dell’ASL-ARPA.

Il Piano Cimiteriale definisce organizzazione ed interventi sia all’interno del cimitero che, se necessario al suo esterno (generalmente entro la fascia di rispetto cimiteriale esistente. Esternamente può prevedere ad esempio l’ampliamento dell’area cimiteriale (area per sepolture e per i servizi cimiteriali, magari anche per l’area di un tempio crematorio). In questo caso nasce un aspetto di natura prettamente urbanistica quindi di governo del territorio.

L’ampliamento cimiteriale determina:

1)    la necessità di spostare la fascia di vincolo, rispetto l’attuale sua conformazione, inoltre sarà necessario indentificare e quantificare l’area di ampliamento per provvedere a definire quanto è preordinato alla procedura di esproprio.

2)    La fascia di rispetto non viene modificata come posizione ma viene ridotta puntualmente in quanto l’ampliamento può avvenire garantendo, con la riduzione puntuale della profondità fascia di rispetto, la sua dimensione minima possibile (secondo i casi 100 mt. o 50 mt.)

Gli sviluppi cimiteriali disposti dal piano cimiteriale sono sottoposti al procedimento di variante urbanistica al Piano generale comunale vigente o, nel caso di adozione/approvazione di un nuovo strumento generale urbanistico, tali nuove perimetrazioni saranno direttamente inserite nel progetto urbanistico di piano regolatore.

Si deve prevedere la fase della pubblicazione e quindi della possibilità di produrre osservazioni da parete dei cittadini e conseguenti controdeduzione delle stesse da parte del comune.

Le modifiche organizzative all’interno del cimitero quali trasformazioni di aree, soppressioni di aree cimiteriali di una certa tipologia in aree per altre tipologie di sepolture o anche a verde cimiteriali sono strettamente correlate con la normativa cimiteriale regolamentaria di tipo comunale e comunque connesse con le necessità di gestione e per nulla inficianti l’ambito urbanistico (terreno comunale non zonizzato).

Il Cimitero è istituito dal TUllss 1265/1934, ed è qui definito opera pubblica, è considerato assimilato alle Opere di Urbanizzazione primaria, e secondo il Codice Civile e precisamente gli artt. 854 e 855 come bene demaniale inalienabile, e quindi le aree interne sono aree del demanio pubblico per le quali il titolo è posto in capo al proprietario Ente comunale e non certo nei confronti del concessionario titolare di posto salma o quanto più di tomba di famiglia.

Va detto da ultimo che il progetto di piano che potrà essere redatto dagli uffici comunali o tramite consulenza esterna o addirittura attraverso totale incarico esterno, dovendo anche acquisire per la sua approvazione, giustamente dei pareri dell’ASL e ARPA si rende necessario provvedere una sua “ratifica” da parte dell’Amministrazione governante e cioè approvazione delle line progettuali con atto di giunta al fine dell’avvallo dello stato di progetto e quindi della acquisizione dei primi pareri imprescindibili (secondo condizione) immediatamente dopo la condivisione del progetto da parte dell’Amministrazione comunale. Tale procedimento consentirà che il documento progettuale proceda con il dibattimento in commissione consiliare e quindi in aula per la sua approvazione da parte del consiglio.

Quindi le fasi della procedura per l’approvazione di un piano cimiteriale, sono:

1. Acquisizione dei dati e programmi da parte dell’amministrazione comunale e o degli Uffici comunali;
2. Acquisizione dei rilievi degli impianti cimiteriali esistenti con i dati sulla consistenza e disponibilità dei posti salma nelle varie tipologie;
3. Stesura della prima ipotesi di piano da sottoporre all’attenzione degli uffici e poi all’amministrazione;
4. Alla stabilizzazione del progetto (attraverso una relazione tecnica degli uffici comunali che hanno la responsabilità del procedimento) la GC provvederà ad esprimere con propria delibera parere di governance;
5. Tale fase stabilizzata consente l’acquisizione dei pareri ASL-ARPA [A]
6. Eventuale ritocco del piano secondo indicazioni ASL-ARPA
7. Esame del Piano da parte della Commissione consiliare;
8. Approvazione in C.C.

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6.             Domande frequenti

Il piano cimiteriale ricomprende anche il regolamento di polizia mortuaria?

No. Un Piano Cimiteriale è uno strumento di gestione e programmazione dei sistemi cimiteriali; una sorta di Piano Regolatore che prevede futuri ampliamenti e regola le attività interne. Il Regolamento di Polizia Mortuaria è documento estraneo al Piano stesso, anche se appartenente allo stesso settore. Si può affermare che Piano Cimiteriale e Regolamento di Polizia Mortuaria sono due strumenti complementari.

Il vincolo cimiteriale prevale sugli altri strumenti urbanistici?

Con la sentenza n. 2405/2014, la IV Sezione del Consiglio di Stato ha affermato che il vincolo cimiteriale, espresso dall’art. 338 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 – come modificato dapprima dall’art. 4 della legge 30 marzo 2001, n. 130 e quindi dall’art. 28, comma 1, lettera a), della legge 1° agosto 2002, n. 166 – ha natura assoluta e si impone, in quanto limite legale, anche alle eventuali diverse e contrastanti previsioni degli strumenti urbanistici, in relazione alle sue finalità di tutela di preminenti esigenze igienico-sanitarie, salvaguardia della sacralità dei luoghi di sepoltura, conservazione di adeguata area..

Chi può redigere un piano cimiteriale?

Con Sentenza 22 maggio 2000 n. 2938 il Consiglio di Stato, sez. iv, ha stabilito che la materia cimiteriale rientra fra quelle di carattere igienico – sanitario, quali ad esempio le fognature, e pertanto è di esclusiva competenza degli ingegneri [sentenza]

Quanto costa un piano cimiteriale?

Non esiste una tariffa condivisa a livello nazionale. Può essere ritenuto ragionevole un preventivo che compili i risultati in forza del tempo necessario a costruire il Piano.

Nella generalità e solamente ai fini indicativi, un Piano Cimiteriale per un comune di circa 10.000 abitanti con numero 2 cimiteri, completo di analisi e progetti, nonché di programmazioni attuative, esige circa 400/500 ore di lavoro.

Un calcolo approssimativo dà come risultati 1 euro per abitante da 5000 fino a 10.000 abitanti, e 0,5 euro per abitante per 30.000 abitanti, con interpolazione lineare.

A parte vanno computate prestazioni non direttamente di progettazione, quali rilievi o indagini geologiche. Ovviamente il tutto dipende dalla qualità e dai contenuti che si vogliono assegnare al Piano stesso.

Nel caso dopo molti mesi non pervenisse il parere ASL o ARPA, si può considerare il caso di “silenzio assenso”?

No. Ma poichè il sindaco è il responsabile dell’igiene pubblica e poichè ha chiesto il parere, e dopo aver sollecitato la risposta, secondo noi può procedere motivando la necessità di redigere il piano per evitare problemi alla salute pubblica qualora non si potesse disporre in tempo di spazi per sepolture.